Kommunalfinanzen

Reform des kommunalen Finanzausgleiches in Mecklenburg-Vorpommern

Informationsveranstaltung zum Finanzwissenschaftliches Gutachten zur Novellierung des horizontalen Finanzausgleichssystems in Mecklenburg-Vorpommern am 25.10.2018 in Schwerin

Mit der Kommunalvereinbarung im Jahr 2014 wurde der Weg für eine grundlegende Prüfung und Überarbeitung der vorhandenen Strukturen des kommunalen Finanzausgleiches in Mecklenburg-Vorpommern geebnet. 

Inzwischen hat der Gutachter Prof. Dr. Lenk und sein Team ein letztes Gutachten zu den finanzwissenschaftlichen Analysen und finanzwirtschaftlichen Berechnungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs in Mecklenburg-Vorpommern vorgelegt und damit den Gutachtenauftrag beendet. Nun ist die Landesregierung am Zug einen Gesetzentwurf zur Novelle des FAG zum 1.1.2020 vorzulegen, auf dessen Basis der Landtag die für die Menschen in den Städten und Gemeinden wichtigen Entscheidungen trifft. Dabei geht es um die Frage, wie wir in unserem Land ab 2020 leben können. Ob die Kommunen eine Finanzausstattung erhalten, die ihnen so gerade noch unter Ausnutzung aller Sparbemühungen und Einnahmemöglichkeiten einen Haushaltsausgleich ermöglicht, oder ob sie Schulen, Kitas, Feuerwehren, Sport- und Kultureinrichtungen, Straßen, Wege und Plätze, den öffentlichen Personennahverkehr so betreiben und die Vereine und Ehrenamtlichen vor Ort so unterstützen können, dass es wirklich attraktiv ist, in Mecklenburg-Vorpommern zu leben. Aus dem aktuellen Gutachten mit Zahlen des Innenministeriums zeigt Prof. Dr. Lenk, dass bei den guten Rahmenbedingungen (hohe Steuereinnahmen, zurückgehende Arbeitslosigkeit, stabile Bevölkerungsentwicklung) knapp die Hälfte aller Städte und Gemeinden ihren Finanzhaushalt im Ist nicht ausgleichen konnten. Dazu kommen noch die Gemeinden, bei denen „nur“ der Ergebnishaushalt nicht ausgeglichen ist. Alle diese Kommunen sind gezwungen Haushaltssicherungskonzepte u.a. mit Leistungseinschnitten und Abgabeerhöhungen zu beschließen und umzusetzen. Prof. Dr. Lenk weist nach, dass dafür nicht die Gemeindestruktur mit den vielen kleinen Gemeinden verantwortlich ist, sondern deren geringe Steuerkraft. Und die lässt sich nur begrenzt durch höhere Hebesätze ausgleichen, wenn man nicht unattraktiv werden will. Entscheidend für die Steuerkraft ist vielmehr, wie attraktiv die Städte und Gemeinden in unserem Land für die Einwohner und die Wirtschaft sind. Prof. Lenk schlägt Änderungen in der Verteilung der FAG-Masse vor, auf dessen Basis das Innenministerium zur Zeit einen eigenen Vorschlag erarbeitet. Der Gutachter zeigt auch deutlich auf, dass die Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern in den letzten Jahren nicht mehr die finanzielle Kraft hatten, genügend in ihre Infrastruktur zu investieren. Der Abstand zu den Kommunen in den anderen Ländern, mit denen unsere Städte und Gemeinden im Wettbewerb um Menschen und Betrieben stehen, hat zu- statt abgenommen. Wir können froh sein, dass unsere Landesregierung es erreicht hat, dass mit dem Auslaufen des Solidarpaktes II 2019 ab 2020 die finanzielle Leistungsfähigkeit nicht einbricht, sondern sich vor allem durch Bundesgelder um 266 EUR/Ew. jährlich verbessert. Zusammen mit den Überschüssen in den Landeshaushalten der vergangenen Jahre hat unser Land damit ab 2020 den finanziellen Spielraum, durch strategische politische Entscheidungen viel für die Angleichung der Lebensverhältnisse tun zu können. Damit ist die Chance verbunden, wichtige landespolitische Projekte wie z.B. die Elternbeitragsbefreiung in den Kitas, die Inklusion, eine höhere Förderung der Krankenhäuser usw. umzusetzen. Damit dies aber richtig klappt, brauchen die Kommunen im Land dafür auch die notwendigen zusätzlichen Mittel. Die Städte und Gemeinden dürfen zudem dafür ihre sonstigen Leistungsverpflichtungen und ihre Infrastruktur in Schulen, Kitas, Straßen und Feuerwehren nicht vernachlässigen, um weiter attraktiv zu bleiben.

Deshalb haben die Vorstände des Landkreistages und des Städte- und Gemeindetages in Mecklenburg-Vorpommern am 18. Januar 2019 in Rostock die Eckpunkte formuliert, die ein FAG 2020 erfüllen muss, damit die Kommunen gemeinsam mit dem Land die Lebensverhältnisse und Rahmenbedingungen für die heimische Wirtschaft verbessern können.

Vor den Kommunalwahlen sollen die Eckpunkte vorliegen, aus denen man ersehen kann, welche finanziellen Rahmenbedingungen die einzelnen Städte, Gemeinden und Landkreise ab 2020 erwarten können.

Erleichterungen in der Doppik

Das Ministerium für Inneres und Europa hat den Städte- und Gemeindetag gebeten, eine Expertenarbeitsgruppe einzuberufen. In dieser sollen zeitnah Vorschläge zur Vereinfachung der Doppik beraten werden, die im Gegensatz zu der bereits erfolgten Evaluierung der GemHVO-Doppik dieses Mal auch gesetzliche Änderungen (KV,KPG o.ä.) mit umfassen. Dazu sind Vertreter des Landkreistages M-V, des Ministeriums für Inneres und Europa M-V, des Finanzministeriums M-V, des Landesrechnungshofes M-V sowie Praktiker aus der Mitgliedschaft des Städte- und Gemeindetages M-V eingeladen. Im Vorfeld wurden mitunter in anderen Ausschüssen, Arbeitsgruppen und Arbeitskreisen diverse Vereinfachungsvorschläge gesammelt, die zu besprechen und zu bewerten sind. Das Ministerium für Inneres und Europa hat erste Vorschläge bereits erhalten.

Ziel der Arbeitsgruppe ist eine gemeinsam erstellte Auflistung möglicher, konkreter und umsetzbarer Vorschläge zur Vereinfachung des Regelwerks des NKHR-MV. Kein Ziel ist die Abschaffung der Doppik. Die untergesetzlichen Vereinfachungen waren wichtig und notwendig. Aber weitere Vereinfachungen, insbesondere durch gesetzliche Vorschriften sind unerlässlich. Die vereinfachten Regelungen müssen auf die Bedürfnisse der ehrenamtlichen Mitglieder der kommunalen Vertretungen und die Verwaltungskraft in den Amts-, Stadt- und Kreisverwaltungen zugeschnitten sein, damit das Etatrecht wirkungsvoll ausgeübt werden kann. 

Die Entwürfe für die Änderung der Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften, die an einigen Stellen sogar über die Vorschläge aus der Arbeitsgruppe hinausgehen, befinden sich in der Verbandsanhörung. Ziel ist es, den mit den Kommunalwahlen am 26. Mai gewählten ehrenamtlichen Vertretern ein übersichtlicheres und einfacheres Regelwerk für ihre wichtige Arbeit zeitnah zur Verfügung zu stellen.

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Grundsteuereform

Bereits seit vielen Jahren beschäftigen sich die Länder mit der Reform der Grundsteuer. Anfang November 2016 hat der Bundesrat einen Gesetzentwurf zur Reform der Grundsteuer sowie die dafür erforderliche Grundgesetzänderung (BR-Drs. 514/16) beschlossen, wonach das geltende System der Besteuerung von Grund und Boden geändert werden soll. Leider hat der letzte Bundestag das Gesetz nicht mehr verabschiedet, wodurch nun wieder alles von vorne beginnt. Im Positionspapier des Städte- und Gemeindetages Mecklenburg-Vorpommern sind alle wichtigen Fakten und Sichtweisen des Verbandes zur Grundsteuerreform zusammengefasst.

Mittlerweile hat das Bundesverfassungsgerichts entschieden, dass die Ungerechtigkeiten bei der Einheitsbewertung für die Grundsteuer ein Ende haben müssen. Wenn nicht bis zum 31.12.2019 eine neue gerechte Einheitsbewertung gesetzlich geregelt ist, darf die Grundsteuer nicht mehr erhoben werden. Wenn der Bund und die Länder es in dieser Frist noch die Reform in Kraft setzen, haben sie zur Umsetzung noch bis zu 5 Jahren Zeit, in der die bisherige Erhebung übergangsweise fortgesetzt werden kannBund und Länder haben hier eine große Verantwortung, damit die Städte und Gemeinden weiterhin die finanzielle Kraft haben, das tägliche Leben vor Ort gut zu gestalten.

Am 1.2.2019 haben die Finanzminister von Bund und Ländern Eckpunkte zur Reform des Grundsteuer- und Bewertungsrechts vorgestellt (s. Anlage). Wir begrüßen diese. Die Städte und Gemeinden sind auf die Grundsteuer als verlässliche eigene Steuerquelle angewiesen. Die Gemeinden werden die Reform nicht nutzen, um die Grundsteuereinnahmen anzuheben. Durch eine am aktuelleren Wert orientierte, gerechtere Besteuerung, können einige Grundsteuerzahler gegenüber der bisherigen Besteuerung entlastet werden.

Kommunale Haushalte

Nach den Ergebnissen der kommunalen Kassenstatistiken haben sich die Steuereinnahmen in den letzten Jahrenweiter positiv entwickelt. Haushaltskonsolidierung und Sondereffekte bescheren vielen Städten und Gemeinden unerwartete Überschüsse. Aus Sicht des Verbandes kann das Ergebnis jedoch nicht für die Gesamtheit der Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern gelten. Die Schere zwischen „Arm“ und „Reich“ hat sich in den vergangenen Jahren weiter auseinander entwickelt. Die gute Steuerentwicklung kommt in erster Linie dem oberen Viertel der strukturstärkeren Städten und Gemeinden zu Gute. Auch der sog. Gleichmäßigkeitsgrundsatz im FAG verschärft die Finanzkraftunterschiede. Denn wenn nur 1/ 4 aller Gemeinden die Steuermehreinnahmen insgesamt haben, reduziert das Land seine FAG-Leistungen und dann fehlt das Geld bei den Schlüsselzuweisungen, d.h. genau bei den Gemeinden, die auf einen stärkeren Ausgleich angewiesen sind.

Bedenklich ist, dass die tatsächlichen Ausgaben für Investitionen und größere Unterhaltungsmaßnahmen in den letzten Jahren hinter dem tatsächlichen Bedarf und den durchschnittlichen Pro-Kopf-Investitionsausgaben aller deutschen Kommunen zurückgeblieben sind. Allen voran die Kreisumlagen sind in den letzten Jahren auch nach der Kreisgebietsreform zwar nicht immer im Prozentsatz aber immer im absoluten Betrag gestiegen. Die Landkreisneuordnung in Mecklenburg-Vorpommern hat nicht die versprochene Entlastung gebracht. Vielmehr sind die höheren Beträge der Kreisumlagen darauf zurückzuführen, dass Bundes- und Landesgesetze die Pflichtaufgaben der Kreise immer weiter verteuert haben, ohne die notwendigen finanziellen Ausgleiche zu zahlen. Diese Konnexitätslücke wird durch die höheren Kreisumlagen von den Städten und Gemeinden finanziert.

Kreisumlage

Der Landkreis hat die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Erträge und Einzahlungen 1. soweit vertretbar und geboten, aus Entgelten für die von ihm erbrachten Leistungen, 2. aus Steuern, 3. im Übrigen aus einer Kreisumlage nach den Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes Mecklenburg-Vorpommern, zu beschaffen, soweit die sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichen. (§ 120 KV M-V).

Wie sich die tatsächlichen Kreisumlagebeträge trotz teilweiser Beibehaltung oder gar Absenkung des Kreisumlagesatzes in den vergangenen Jahren entwickelt haben, kann den unten stehenden Schaubildern entnommen werden.

Im Sommer 2016 wurde zudem der Klage der Gemeinde Perlin gegen den Kreisumlagebescheid des Landkreises Nordwestmecklenburg aus dem Jahr 2013 stattgegeben. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtes Schwerin vom 20. Juli 2016, (1 A 387/14) wurde im Berufungsverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht in Greifswald (OVG Greifswald 2 L 463/16 vom 18.07.2018) nicht aufgehoben. Das Urteil ist noch nicht rechtskräftig, weil der Landkreis Nordwestmecklenburg Revision eingelegt hat. Das OVG hat zwar die Anforderungen an eine finanzielle Mindestfinanzausstattung in einem Mindestprozentsatz für freiwillige Aufgaben nicht bestätigt, aber das Recht der Gemeinden auf Gehör und ordnungsgemäßer Abwägung zwischen Kreis- und Gemeindefinanzen gestärkt. Die Urteile haben wir in unserer Verbandszeitschrift veröffentlicht.

Dia auf Basis der Rechtsprechung anderer Oberverwaltungsgerichte zur Kreisumlage von den Gremien im Städte- und Gemeindetag Mecklenburg-Vorpommern erarbeiteten Empfehlungen zur Festsetzung der Kreisumlagen Habne damit grundsätzlich weiter Bestand.

Steuerpflichten der Gemeinden

 

Einführung des § 2b UStG

Im Jahr 2015 wurden durch den Artikel 12 des Steueränderungsgesetzes die Regelungen zur Unternehmereigenschaft von juristischen Personen des öffentlichen Rechts neu gefasst. Der § 2b wurde neu in das Umsatzsteuergesetz eingefügt. In Kraft treten die Änderungen am 1. Januar 2017.  Die Änderung wird von einer Übergangsphase in § 27 Absatz 22 UStG begleitet, auf deren Grundlage eine juristische Person des öffentlichen Rechts dem Finanzamt gegenüber erklären kann, das bisher geltende Recht für sämtliche vor dem 1. Januar 2021 ausgeführte Leistungen weiterhin anzuwenden.

Die Einführung des § 2b Umsatzsteuergesetz zur steuerlichen Neuregelung für die kommunalen Beistandsleistungen stellt viele Städte und Gemeinden in Mecklenburg-Vorpommern vor neue Herausforderungen. Die nachfolgenden Dateien liefern einen ersten Einblick in die bisherigen Ergebnisse der Verbandsarbeit zu diesem Thema. Darüber hinaus stehen im verbandseigenen Intranet unter der Rubrik „Brisantes“ weitere Beispiele z. B. für Formulierungshilfen zur Optionserklärung zum Download zur Verfügung.

Beim Städte- und Gemeindetag Mecklenburg-Vorpommern ist zur weiteren Begleitung eine eigene Arbeitsgruppe zur Umsetzung des § 2 b UStG eingerichtet worden. Diese kann aber nicht die konkrete Vorbereitung vor Ort ersetzen.

Darüber hinaus sind die Anforderungen an die Gemeinden zur Erfüllung ihrer Steuerpflichten, wenn sie sich wirtschaftlich betätigen, immer weiter gestiegen. Das kommunale Studieninstitut Mecklenburg-Vorpommern bietet hierzu Lehrgänge an. Auf Anregung des Städte- und Gemeindetages soll die Ausbildung in der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung, Polizei und Rechtspflege in Güstrow darauf angepasst werden.