Entscheidung des BVerfG zur Grundsteuer

Nr.9.00.20  | 26.04.2018  | STGT  | Städte- und Gemeindetag MV

Entscheidung des BVerfG zur Grundsteuer 

Nach Entscheidung des BVerfG ist die der Grundsteuer zugrundeliegende Einheitsbewertung, jedenfalls seit dem 1. Januar 2002, nicht mehr mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar und somit verfassungswidrig. Angesichts der enormen fiskalischen Bedeutung der Grundsteuer für die Städte und Gemeinden und des immensen Aufwandes einer Neubewertung können die beanstandeten Bewertungsregelungen fortgelten. Hierbei sind zwei Fristen zu beachten. Der Gesetzgeber ist aufgefordert bis spätestens zum 31. Dezember 2019 eine Neuregelung der Grundsteuer legislativ zu verabschieden. Mit Verkündung der Neuregelung greift eine Umsetzungsfrist zur Fortgeltung für fünf weitere Jahre, spätestens zum 1. Januar 2025 muss das neue Bewertungsrecht dann angewendet werden. Der Gesetzgeber ist daher aufgefordert die Grundsteuer zügig auf eine gerechte, rechtssichere und nachvollziehbare Grundlage zu stellen. 

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat am 10. April 2018 seine lang erwartete Entscheidung zu den Regelungen des Bewertungsgesetzes zur Einheitsbewertung von Grundvermögen verkündet. Das BVerfG hat das Bewertungsrecht und damit die darauf basierende Grundbesteuerung aufgrund von über Jahrzehnte entstandene Werteverzerrungen für jedenfalls seit dem 01. Januar 2002 für unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG erklärt. Das Gericht hat die Grundbesteuerung allerdings nicht sofort für nichtig erklärt. Die Grundbesteuerung muss also nicht ausgesetzt werden, sondern kann in einem Übergangszeitraum in den Gemeinden in der bisherigen Form weitergeführt werden. 

Zur Schaffung verfassungsgemäßer Zustände hat das BVerfG soweit ersichtlich erstmals in seiner Judikatur einen zweiphasigen Übergangszeitraum ausgesprochen. Zunächst hat der Gesetzgeber spätestens bis zum 31. Dezember 2019 eine Neuregelung für das Bewertungsrecht zu schaffen. Sollte der Gesetzgeber bis Ende 2019 keine Neuregelung beschließen, könnte die Grundsteuer bereits ab dem Jahr 2020 nicht mehr erhoben werden. Für die Umsetzung einer neuen gesetzlichen Regelung hat das BVerfG einen weiteren Übergangszeitraum bis längstens zum 31. Dezember 2024 festgelegt. Bis dahin muss also ein neues Bewertungs- und Grundsteuersystem eingeführt sein, ansonsten würde die Grundsteuer zum 01. Januar 2025 wegfallen. 

Entscheidungsbegründung 

Der Erste Senat führt in seiner Entscheidung in Sachen „Einheitsbewertung für die Bemessung der Grundsteuer“ (beklagte Fälle betrafen ausschließlich Grundstücke in den alten Ländern) aus, dass das Festhalten des Gesetzgebers an dem Hauptfeststellungszeitpunkt von 1964 zu gravierenden und umfassenden Ungleichbehandlungen bei der Bewertung von Grundvermögen führe, für die es keine ausreichende Rechtfertigung gibt. Zwar ermöglicht der Gleichheitssatz dem Gesetzgeber einen weitreichenden Entscheidungsspielraum bei der Auswahl des Steuergegenstandes und bei der Bestimmung des Steuersatzes, doch müssen sich Abweichungen von der mit der Wahl des Steuergegenstandes einmal getroffenen Belastungsentscheidung am Gleichheitssatz messen lassen. Weder das Ziel der Vermeidung allzu großen Verwaltungsaufwands, noch Typisierungs- wie Pauschalierungsgründe stellen hier nach Auffassung des BVerfG mittlerweile noch eine ausreichende Rechtfertigung für diese Ungleichbehandlungen dar. Die im geltenden Bewertungssystem vorgesehene periodische Wiederholung der Hauptfeststellung ist nach Auffassung des BVerfG daher eigentlich von zentraler Bedeutung. Zwar sei eine Auseinanderentwicklung zwischen Verkehrswert und festgestelltem Einheitswert für sich genommen verfassungsrechtlich noch nicht bedenklich, doch gebe es keine Anhaltspunkte dafür, dass sich die auftretenden Wertverzerrungen in gleichmäßiger Relation zum Verkehrswert bewegen würden. 

Dass eine weitere Anwendung der als verfassungswidrig erkannten Normen für einen begrenzten Zeitraum auch in der Zukunft gerechtfertigt ist, ist auch auf die enorme fiskalische Bedeutung der Grundsteuer für die Städte und Gemeinden zurückzuführen. Es bestünde ansonsten die ernsthafte Gefahr, „dass viele Gemeinden ohne die Einnahmen aus der Grundsteuer in gravierende Haushaltsprobleme gerieten.“ Der Erste Senat unterstreicht in diesem Zusammenhang, dass die Grundsteuer auch deshalb von herausragender Bedeutung für die Kommunen ist, „weil ihr Aufkommen konjunkturunabhängig ist und zudem durch das Hebesatzrecht der Gemeinden von ihnen in der Höhe gesteuert werden kann“. Einen gestaffelten Übergangszeitraum von einer Gesamtlänge von über sechseinhalb Jahren hat es in der Rechtsprechung des BVerfG bisher nicht gegeben. Dies zeigt, dass die große erhebliche fiskalische Bedeutung des Grundsteueraufkommens und die Herausforderungen der Neueinführung eines Grundsteuersystems erkannt und gewürdigt wurden. 

Hinsichtlich der beiden Verfassungsbeschwerden sei abschließend noch darauf hingewiesen, dass es nach dem Ersten Senat aufgrund der festgestellten Unvereinbarkeit der beklagten Einheitswertbescheide mit Art. 3 Abs. 1 GG keiner Entscheidung in Bezug auf die Frage bedarf, ob die angegriffenen Bescheide und Gerichtsentscheidungen daneben auch deshalb nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sind, weil das Sachwert- und das Ertragswertverfahren nach den §§ 76 ff. BewG typischerweise zu erheblich unterschiedlichen Bewertungsergebnissen für ein und denselben Bewertungsgegenstand führen. 

Zum weiteren Verfahren 

Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist nun endgültig die Politik gefordert, die Grundsteuer endlich auf eine neue gerechte, rechtssichere und nachvollziehbare Grundlage zu stellen. Der Bund und die Länder können sich nun nicht mehr darauf zurückziehen, dass erst das Urteil des BVerfG abgewartet werden sollte, bevor man eine Reform wirklich angeht.

 Der vom BVerfG ausgesprochene zweiphasige Übergangszeitraum nimmt zunächst die Sorge, dass es zu einem Ausfall des Grundsteueraufkommens kommen könnte, was aus der Sicht der Gemeinden nicht hinnehmbar wäre. Andererseits lassen die Fristen bis Ende 2019 bzw. bis Ende 2024 kein weiteres Zögern zu, weder für die Legislative für die Schaffung neuer gesetzlicher Grundlagen für die Grundstücksbewertung, noch für die Exekutive hinsichtlich der Umsetzung der neuen Regelungen. 

Welcher Gesetzgeber das neue Bewertungsrecht beschließen wird, ist nun umgehend zu klären. Das BVerfG hat angenommen, dass bei den der Entscheidung zu Grunde liegenden Verfahren der Bund die Gesetzgebungskompetenz für das Bewertungsrecht innehatte. Ob das nun neu zu schaffende Bewertungs- und Grundsteuerrecht in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes fällt, ist damit allerdings nicht abschließend geklärt. Die Städte und Gemeinden erwarten vom Bund und den Ländern einen zügigen Klärungsprozess, welche Ebene die legislative Verantwortung für die neu zu schaffenden gesetzlichen Regelungen übernimmt. Der mehrheitlich im Bundesrat beschlossene Gesetzesentwurf aus dem Herbst 2016 wurde zusammen mit dem Vorschlag einer Verfassungsänderung vorgelegt mit dem Ziel, dem Art. 105 Abs. 2 GG den Satz: „Er hat die konkurrierende Gesetzgebung über die Grundsteuer.“ anzufügen. Durch diese Änderung des Grundgesetzes sollte klargestellt werden, dass dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Grundsteuer – und damit auch für die zur Grundsteuer gehörenden Bewertungsregelungen – zusteht. 

Sollte der Bund kein neues Grundsteuerrecht schaffen, müssen die gesetzlichen Grundlagen dafür unverzüglich in den Bundesländern geschaffen werden. Ob nun der Bund oder die Bundesländer zuständige Gesetzgeber sind – jedenfalls müssen die neuen gesetzlichen Regelungen für die Bewertungen bis Ende 2019 geregelt sein, sonst würde die Grundsteuer wegfallen und mit ihr deren Aufkommen von rund 14 Mrd. Euro im Jahr für die Gemeinden. 

Nach Schaffung neuer gesetzlicher Bewertungsregelungen müssen diese dann bis spätestens zum 31. Dezember 2024 umgesetzt werden. Die Durchführung einer neuen Hauptfeststellung binnen 5 Jahren ist eine erhebliche Herausforderung für die Landesfinanzverwaltungen, deren Kapazitäten hierfür deutlich gestärkt werden müssen. Das neue Bewertungs- und Grundsteuermodell dürfte damit auch mit Blick auf die Frage diskutiert werden, in welchen Zeiträumen das neue Modell realistischerweise eingeführt werden kann. 

Es sind verschiedene Grundsteuermodelle in der über 25jährigen Phase der Reformarbeiten geprüft, ausgearbeitet und teilweise in Modellrechnungen verprobt worden. Das BVerfG hatte über keines dieser Reformmodelle zu entscheiden. Gleichwohl gibt die Entscheidung Hinweise, woran sich der Gesetzgeber bei dem nun neu zu regelnden Bewertungsmodell orientieren muss. Dies ergibt sich vor allem aus dem 1. Leitsatz der Entscheidung: „Der Gesetzgeber hat bei der Wahl der Bemessungsgrundlage und bei der Ausgestaltung der Bewertungsregeln einer Steuer einen großen Spielraum, solange sie geeignet sind, den Belastungsgrund der Steuer zu erfassen und dabei die Relation der Wirtschaftsgüter zueinander realitätsgerecht abzubilden.“ 

Die Neuregelung des Bewertungsrechts muss also erstens den Belastungsgrund der Steuer erfassen und dabei zweitens die Relation der Wirtschaftsgüter zueinander realitätsgerecht abbilden. 

Der Deutsche Städte- und Gemeindebund wird zeitnah in Berlin das Gespräch mit den verantwortlichen Vertretern in der Bundesregierung und im Deutschen Bundestag führen, um dafür Sorge zu tragen, dass der nun nötige Reformprozess für die Grundsteuer unverzüglich auf den Weg gebracht wird.

(Quelle: DStGB Aktuell 1518 vom 13.04.2018)

Weiterführende Informationen des Deutschen Städte- und Gemeindebundes

 Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts kann unter www.bundesverfassungsgericht.de (Rubrik: Entscheidungen) abgerufen werden.“

Positionspapier des Städte- und Gemeindetages