Volksinitiative für ein kostenfreies Schülertickets

Nr.0.32.63  | 13.07.2017  | STGT  | Städte- und Gemeindetag MV

Volksinitiative für ein kostenfreies Schülertickets

Hier: Umgang mit Schreiben des Innenministeriums vom 23.06.2017

Der Vorstand des Städte-und Gemeindetages hat in seiner Sitzung am 07.07.2017 zum o.a. Thema folgenden Beschluss gefasst: 

  1. Der Städte- und Gemeindetag bleibt bei seinem Unterstützungsvorschlag für die Volksinitiative, die Unterschriftenlisten an geeigneten Stellen (Verwaltungen, Museen und Vereine) auszulegen. 
  2. Die Hinweise des Ministeriums für Inneres und Europa gegen diese Aufforderungen überzeugen rechtlich nicht. 
  3. Der Städte- und Gemeindetag wird in seinem Intranet zu diesen Hinweisen rechtlich Stellung nehmen, um der Verunsicherung bei seinen Mitgliedern entgegenzutreten. 

Rechtliche Begründung:

Auf unserer Schreiben zur Volksinitiative vom 14.06.2017 an alle Stadt-, Gemeinde- und Amtsverwaltungen ergingen die „rechtsaufsichtlichen Hinweise“ des Ministeriums für Inneres und Europa vom 23.06.2017 an die Landräte und Oberbürgermeister mit der Bitte um Weitergabe an kreisangehörige Ämter und Gemeinden. Darin wird behauptet, dass die Auslegung der Unterschriftenliste für diese Volksinitiative die Kommunen auch für künftige Volksinitiativen bindet und sie diese ebenfalls auslegen müssten und dass aus der verfassungsrechtlichen Neutralitätspflicht den Kommunen rechtlich verwehrt ist, inhaltliche Werbung für Volksinitiativen zu machen. Dieses Schreiben, das sich explizit kritisch mit der Initiative des Städte- und Gemeindetages befasst, wurde uns noch nicht einmal in cc. zur Kenntnis gegeben.

Auf telefonische Nachfrage des Unterzeichners, warum dann vom Innenministerium unbeanstandet Bürgermeister und Stadtverwaltungen für die Volksinitiativen gegen die Schließung des Krankenhauses Wolgast und gegen die Gerichtsreform Werbung machten, wurde geantwortet, dass diese da direkt betroffen waren. Dies gilt nach Aussagen des Unterzeichners aber genauso für das kostenfreie Schülerticket, das die Gemeinde als Schulträger indirekt und die Gemeindebürger als Betroffene direkt betrifft. Das Innenministerium sieht dies dagegen nicht geben, da es sich um ein landesweit geltendes Gesetz handele. 

Die allgemeine verfassungsrechtliche Neutralitätspflicht, die vom Innenministerium vorwiegend aus der wahlrechtlichen Rechtsprechung hergeleitet wird, findet sich aber weder im Volksabstimmungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern, noch in Verordnungen dieses Landes und auch nicht in der Rechtsprechung anderer Bundesländer. Nach § 12 Volksabstimmungsgesetz könnten die Initiatoren einer Volksinitiative eine Auslegung von Unterschriftenlisten bei den Gemeindebehörden verlangen, wenn zuvor der Gesetzentwurf vom Landtag behandelt und zurückgewiesen worden ist. Damit ist keine Aussage darüber getroffen, dass in sonstigen Fällen eine Auslegung von Unterschriftenlisten in den Gemeindebehörden unzulässig ist. Wir appellieren an unsere Kommunen, diese Listen freiwillig auszulegen. Über die Beeinflussung von Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheid findet sich im entsprechenden Fachgesetz lediglich eine Verordnungsermächtigung in § 28 Nr. 6 wonach das Innenministerium eine Rechtsordnung über Schutzvorrichtungen, Abstimmungsurnen, Stimmabgabe und die Verhinderung von Beeinflussung bezüglich der Abstimmungsentscheidung erlassen kann. Eine solche Verordnung hat das Innenministerium nicht erlassen, es hätte auch nur eine Beeinflussung bezüglich der Abstimmungsentscheidung, also bezüglich des eigentlichen Volksentscheides ermöglicht. Für eine Regelung zur Verhinderung von Beeinflussung bei der Unterschriftensammlung hat das Gesetz noch nicht einmal eine Verordnungsermächtigung vorgesehen. 

Auch aus der Rechtsprechung (anderer Bundesländer) ist keine verfassungsrechtliche Neutralitätsverpflichtung der Kommunen zu entnehmen. So führt das Verfassungsgericht Berlin aus (Beschluss vom 18. Mai 2000 – 78/99, juris), dass „es sich anders als bei Wahlen zu den Volksvertretungen bei Volksbegehren und Volksentscheid nicht um einen den Staat konstituierenden Grundakt handelt, sondern um einen Akt der Gesetzgebung, entsprechend der Gesetzgebung des Parlaments, so dass den Abstimmungen nicht annähernd die gleiche Bedeutung zukommt, wie den Wahlen“.

Die (inzwischen) vom Innenministerium dagegen zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vom 19.7.1966 („Parteienfinanzierung II“)hebt dagegen gerade auf den Grundakt der Wahlen ab. Volksbegehren und Volksentscheide standen und stehen auf Bundesebene nicht zur Entscheidung und waren auch auf Länderebene 1966 nicht bekannt. Aus den Leitsätzen zur Parteifinanzierung, die sich nur mit Wahlen beschäftigen konnten, ist ein allgemeiner Schluss auf alle Willensbildungen des Volkes heute nicht mehr ableitbar.

Auch der Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts zur Unzulässigkeit einer Unterschriftenaktion einer Polizeigewerkschaft in den Polizeigebäuden, mit der um Unterstützung der Forderung nach einer Vermehrung von Planstellen für Polizeibeamte geworben wird (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 6. Februar 2007 – 1 BvR 978/05-, juris) ist nicht einschlägig. Zum einen geht es dort um einen versagten Anspruch auf gewerkschaftliche Betätigung gegen den Hausrechtsinhaber, also nicht wie hier um freiwillige Auslegung des Hausrechtsinhabers von Eintragungslisten für ein Volksbegehren. Entscheidend im obigen Verfahren war die Kollision mit dem verfassungsrechtlichen Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, da für die Bürger der Eindruck entstehen könnte, dass sie den dort tätigen Beamten durch ihre Unterschrift einen Gefallen tun und dieser Umstand geeignet ist, das Verhalten der Polizeibeamten bewusst oder unbewusst zu beeinflussen (BVerfG, aaO, Rn 24). Diese Sorge ist bei der Auslegung von Eintragungslisten, die den kommunalen Mitarbeiter nicht speziell betreffen, nicht gegeben. Die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ist nicht berührt.

Die „Gefahr“, dass beim Publikum der Eindruck entstehe, dass der Hausrechtsinhaber die „Aktion“ unterstütze und deswegen der bestimmungsgemäße Gebrauch der Einrichtungen überschritten wird (BVerfG, aaO), ist für Gemeindebehörden nicht geben. Bei zuvor als Volksinitiative behandelten Volksbegehren, gehört die Auslegung zur Pflicht der Behörden, also zum bestimmungsmäßigen Gebrauch der Einrichtungen, unabhängig, wie sie zum Inhalt des Volksbegehrens stehen. Der Eindruck beim Publikum ist bei der freiwilligen Auslegung nicht anders. Eine Mitwirkung der Kommunen durch (freiwillige) Auslegung stellt also für den mündigen Bürger keine Gefahr da.   

In Richtung des Verfassungsgerichts Berlin geht auch das VG Cottbus (Beschluss vom 20. Dezember 2016 – 4 L 643/16 -, juris) wonach „anders als bei Wahlen, bei ausgelegten Informationen nur ein Objektivitäts- und Sachlichkeitsgebot (Rn.14 )gilt)“ Das hat das VG Darmstadt bei einem Bürgerentscheid auch noch einmal unterstrichen: „Kommt eine Gemeinde ihrer Verpflichtung nach, bei der Durchführung eines Bürgerentscheids den Bürgern die von den Gemeindeorganen vertretene Auffassung darzulegen, ist sie nicht wie bei der Durchführung von Kommunalwahlen zur Neutralität verpflichtet. Sie muss lediglich das Gebot der Sachlichkeit beachten ( – VG Darmstadt, Beschluss vom 14. Mai 2009 – 3 L 554/09.DA -, juris, Rn.6) 

Dieser Streifzug durch die Rechtsprechung zeigt also, dass es eine verfassungsrechtliche Neutralitätspflicht von Kommunen bei plebiszitären Sachentscheidungen nicht gegeben ist und sie auch nicht aus der Verfassung oder aus wahlrechtlichen Grundsätzen herleitbar ist. 

Ebenso wenig zutreffend sind die Ausführungen unter 1 im rechtsaufsichtlichen Schreiben. Wenn das Ministerium von einer Widmungserweiterung schreibt, wird auf die Vorschrift des § 14 Abs. 2 KV M-V zurückgegriffen, nach der Einwohnerinnen und Einwohner der Gemeinde im Rahmen der bestehenden Vorschrift berechtigt sind, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen. Hier benutzen aber auch die Initiatoren der Volksinitiative die Verwaltungsgebäude oder Bibliotheken nicht. Unsere Kommunen legen die Eintragungslisten von sich aus aus. Sie machen etwas, wozu sie bei anderen Volksinitiativen verpflichtet sind, freiwillig. Diese Auslegung ist eine freiwillige Verwaltungsleistung und keine Benutzung der Einrichtungen von Einwohnern oder ihr gleichgestellten juristischen Personen oder Grundstücksinhabern. Da es sich nicht um eine Benutzung dieser Volksinitiative handelt, sind die Hinweise auf dem Widmungszweck nicht zutreffend. Ebenso wenig zutreffend ist die hier als bedrohlich angesehene Folgewirkung, dass auch andere Volksinitiativen entsprechend genauso behandelt werden müssen (so aber auch die von Cornelius Thum, Kommunalpraxis Bayern, 2007, 164 für kommunale Bürgerbegehren dargestellte bisherige Rechtsauffassung, deren Initiatoren als Einwohner allerdings den Benutzungsanspruch für kommunale Einrichtungen geltend machen könnten).

Zum einen handelt es sich bei Volksinitiativen (meistens) weder um Einwohner noch um anderer durch § 14 mit Benutzungsrechten ausgestattete Rechtsobjekte, zum anderen ist der Gleichheitsgrundsatz, der hier wieder einmal undifferenziert für Parteien auf Volksinitiativen übertragen wird, für diese gar nicht anwendbar. Eine Volksinitiative steht mit einer nächsten in keiner Konkurrenzsituation, sodass die Kommune nicht zu irgendeiner Gleichbehandlung verpflichtet wäre (nach Art. 3 Abs. 2 des Grundgesetzes sind gleiche Sachverhalte gleich, ungleiche ungleich zu behandeln). Eine nächste Volksinitiative ist keine gleiche Angelegenheit. Damit ist die Auslegung von Unterschriftenlisten in Verwaltungsgebäuden oder gemeindlichen Einrichtungen eine Entscheidung, die den Kommunen im Rahmen ihrer Selbstverwaltung frei steht. Irgendwelche rechtlichen Bindungen für nächste ganz anders gelagerte Volksinitiativen sind damit nicht verbunden.

Das Objektivitäts- und Sachlichkeitsgebot bildet bei plebiszitären Sachentscheidungen - anders als das Neutralitätsgebot bei Wahlen – die Grenze zwischen Zulässigkeit und Unzulässigkeit.

Unabhängig davon, ob Kommunen berechtigt sind, an der Willens- und Meinungsbildung ihrer Bürger teilzunehmen, was das Innenministerium bei konkreter örtlicher Betroffenheit der Gemeinden wohl nicht ausschließt, ist mit der Auslegung von Listen, wie von uns vorgeschlagen, das Objektivitäts- und Sachlichkeitsgebot nicht verletzt. 

Klaus-Michael Glaser